Der Artikel erschien am 02.04.2019 in gekürzter Fassung auf dem Blog „Arbeit und Wirtschaft“ der Arbeiterkammer Österreich und des ÖGBs unter dem Titel „Frankreich im Fokus der Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik“
Im Zuge des europäischen Krisenmanagements wurde auf der europäischen Ebene ein umfangreiches Ensemble aus formellen und informellen, institutionalisierten und nicht-institutionalisierten, ökonomischen und sozialpolitischen Reglungs-, Überwachungs-, und Durchsetzungsformen durchgesetzt, mit denen die Rahmenbedingungen für eine nationale Arbeitsmarkregulierung und eine eigenständige Arbeitsmarktpolitik erheblich einschränkt wurden. Diese Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik folgt dabei einem marktliberalen Politikmodus, welcher die Handlungsspielräume der Gewerkschaften und Arbeitnehmerorganisationen durch die Dezentralisierung von Lohnfindungs- und Tarifvertragssysteme, einer Flexibilisierung von ArbeitnehmerInnenrechten sowie die Senkung von Mindestlöhnen und der Abbau von Arbeitsversicherungsleistungen mitsamt der Implementierung von Aktivierungs- und Sanktionsmechanismen. Während die Eingriffe in die nationalen Arbeitsmarkt- und Tarifstrukturen in den sogenannten Troika-Ländern (Griechenland, Portugal, Spanien, Irland) im Zentrum des öffentlichen Interesses standen, blieben die Auswirkungen auf jene Länder, welche weniger stark von der Krise betroffen waren, in der Vergangenheit unterbelichtet.
Arbeitsmarktpolitik
im Zentrum marktliberaler Krisenpolitik
Bereits 1978 hatte Elmar Altvater in einem wegweisenden Artikel zu den „Austerity Tendenzen in Westeuropa“ darauf hingewiesen, dass die Reduktion der Lohnstückkosten – neben Eingriffen in den Staatshaushalt – der zentrale Ansatzpunkt ordoliberaler Krisenpolitik ist. Im Kern zielt diese auf eine Wiederherstellung optimaler Verwertungsbedingungen für die Unternehmen und eine Steigerung ihrer Profitabilität. Dies geschieht jedoch nicht dadurch, dass die Produktivität, etwa durch eine umfassende staatliche Industriepolitik, gesteigert, sondern die Lohnkosten gesenkt werden. Dementsprechend zielt ein ordoliberales Krisenmanagement in erster Linie auf eine Reduktion der Lohnkosten und eine strukturelle Schwächung der Lohnfindungsinstitutionen sowie der organisierten Arbeiterbewegung bspw. der Gewerkschaften. Ausgehend von der Dominanz der Neoklassik in den Wirtschaftswissenschaften, war es daher nicht weiter überraschend, dass auch die Bearbeitung der Krise ab 2007ff. den marktliberalen Mustern der Austeritätspolitik folgte und die Arbeitsmarktpolitik zum zentralen Gegenstand europäischer Reformbemühungen wurde. Wie Ortiz u.a. (2015: 12) ausführen, wurde in Reaktion auf die Krise in 89 Ländern Maßnahmen zu Arbeitsmarktflexibilisierung beschlossen, darunter u.a. die Dezentralisierung der Tarifstrukturen und die Lockerung des Kündigungsschutzes.
Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik
Die Herausbildung der
Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik war daher sowohl in ein marktliberales
Krisennarraritiv als auch in eine weltweite austeritätspolitischen Entwicklungsdynamik
eingebettet, welche nicht zuletzt aus einer Revitalisierung und Verhärtung der
ordoliberaler Wirtschaftsideologie getrieben war. Das Besondere an der
europäischen Entwicklung liegt jedoch darin begründet, dass die europäische
Krisenbearbeitung dazu geführt hat, dass zentrale Kompetenzen in der
Arbeitsmarktregulierung dauerhaft auf die europäische Ebene transponiert und
dort institutionell verankert sowie zum Teil auch verfassungsrechtlich
abgesichert wurden. Folgt man Altvater in seiner Analyse, so wurden die beiden
zentralen Instrumente ordoliberaler Krisenpolitik d.h. die Reduktion der
Lohnkosten als auch des Staatshaushaltes, auf die europäische Ebene verlagert
und dort konstitutionell festgeschrieben.
Schaut man sich die
dafür geschaffenen Governancemechanismen konkret an, so erkennt man ein
engmaschig verknüpftes Bausteinsystem arbeitsmarktpolitischer Koordinierung.
Auch wenn hier nicht der Platz ist, um detailliert auf die einzelnen
Instrumente eingehen zu können, so sollen doch kurz die einzelnen Säulen der
Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik erläutert werden:
1.) Mit der 2010
verabschiedeten Europa-2020-Strategie wurde das sogenannte Europäische Semester
etabliert, dass die bisher bestehenden Koordinierungsprozesse wie die
Europäische Beschäftigungspolitik bündelt, aufeinander abstimmt und politische
Empfehlungen für die jeweiligen Nationalstaaten formuliert. Die
länderspezifischen Empfehlungen als Kern des Europäischen Semesters basieren
auf unterschiedlichen rechtlichen Regelungen und umfassen sowohl die
wirtschafts- und beschäftigungspolitische Koordinierung, den Stabilitäts- und
Wachstumspakt als auch das 2011 geschaffene Makroökonomische
Ungleichheitsverfahren. Im Europäischen Semester findet sowohl eine
umfangreiche Datenerhebung über die wirtschafts- und beschäftigungspolitische
Situation der europäischen Mitgliedsstaaten statt als auch ein
Benchmarkingprozess, der den einzelnen Ländern permanent vergleicht. Damit
stellt das Europäische Semester die Schaltzentrale der Neuen Europäischen
Arbeitsmarktpolitik dar. Hinzu kommt eins mehrstufigen makroökonomischen
Überwachungssystems, welches die
wirtschaftliche Entwicklung der Mitgliedsstaaten anhand eines sogenannten
Scoreboards permanent überwacht. Die darin definierten Indikatoren umfassen
u.a. die Entwicklung der Lohnstückkosten oder Löhne. Verbunden ist das Europäische
Semester zudem mit einer Reihe finanzieller Sanktionsmöglichkeiten, welche die
Verbindlichkeit der länderspezifischen Empfehlungen erhöht. Waren die
arbeitsmarktpolitischen Empfehlungen vor der Krise lediglich symbolischer
Natur, kann ihre Nichtbefolgung heute zu empfindlichen Geldstrafen bis hin zur
Aussetzung der Struktur- und Kohäsionsfondsmittel führen. Denn seit der Reform
der Kohäsionspolitik 2013 kann der Europäische Rat über den Artikel 23 der
ESI-Verordnung auf Vorschlag der Kommission jene Gelder, welche für
wirtschaftliche Angleichung der europäischen Regionen vorgesehen sind,
vollständig einfrieren. Damit umfasst die Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik
auch nicht nur die Euro-Staaten, sondern tendenziell alle EU-Mitgliedsstaaten.
2.) Die zweite Säule der
Neuen Europäischen Arbeitsmarktpolitik stellt die Politik der Europäischen
Zentralbank (EZB) dar und kann als eine Form des „europäischen
Interventionismus“ charakterisiert werden. Im Zuge der Krisenbearbeitung hatte
die EZB mehrere groß angelegte Anleihenkaufprogramme (SMP, OMT, PSPP)
gestartet, jedoch den Ankauf an spezifische Bedingungen für die betroffenen
Staaten geknüpft. So verschickte die EZB Briefe an die jeweiligen Regierungen
und forderte diese dazu auf, im Gegenzug ihre Arbeitsmärkte zu reformieren und
die Tarifstrukturen zu dezentralisieren. In den Fällen Spanien und Italien sind
diese Briefe öffentlich geworden, jedoch betonte der damalige EZB-Präsident
Jean-Claude Trichet in einem Interview, dass diese Form der „informellen Konditionalität“
zum Alltagsgeschäft der EZB gehöre und solche Auflagebriefe regelmäßig an einzelne Regierungen verschickt werden.
3.) Die dritte Säule
umfasst die institutionalisierten Rettungsmaßnahmen für die Eurozone sowie die
etablierte Kreditpolitik für die Nicht-Eurostaaten. In beiden Fällen wurden im
Gegenzug für Kredite (im Rahmen des EFSF bzw. später des ESM oder im Rahmen von
sogenannten Zahlungsbilanzdarlehen nach Artikel 143 AEUV) umfangreiche Strukturreformen mit einer sogenannten
Troika aus EZB, EU-Kommission und Internationalem Währungsfonds (IWF)
vereinbart. Kern der verordneten Strukturreformen war auch hier der Arbeitsmarkt
sowie die Lohnbildungsstrukturen. Ein Blick auf die betroffenen Staaten wie bspw.
Rumänien oder Griechenland zeigt, dass dort die etablierten arbeitsmarkt- und
tarifpolitischen Strukturen durch die Troika vollständig zerschlagen wurden. Branchenübergreifende
Tarifverhandlungen wurden abgeschafft und auf die Unternehmensebene verlagert
oder sogar individualisiert. Folgt man dem griechischen gewerkschaftsnahen
Forschungsinstitut INE, dann gingen im Jahr 2016 nur noch 6,55% aller
Tarifabschlüsse über die Unternehmensebene hinaus, während die meisten
Lohnabschlüsse individuell ausgehandelt werden. Diese Säule der Neuen
Europäischen Arbeitsmarktpolitik stellt somit die stärkste Form der
Einflussnahme auf die nationalen Arbeitsmarktpolitiken dar. Sie beschränkt
nicht nur die Rahmenbedingungen für eine nationale Arbeitsmarktpolitik, sondern
greift konkret in die arbeitsmarkt- und tarifpolitischen Strukturen der
EU-Mitgliedsstaaten ein, womit sie mit dem Begriff des „arbeitsmarktpolitischen
Interventionismus“, wie ihn Thorsten Schulten und Torsten Müller vorschlagen,
beschrieben werden.
Zusammen genommen stellen die drei Säulen eine neue
arbeitsmarktpolitische Regelungsstruktur auf der europäischen Ebene dar, welche
sich aus dem konkreten Zusammenspiel von regelbasierten, formellen und
informellen sowie institutionalisierten Strukturen, Foren und Gremien ergibt.
Diese sind eng miteinander verzahnt und verkoppelt und bilden in ihrer
Gesamtheit jenes Ensemble, dass als Neue Europäische Arbeitsmarktpolitik beschrieben
werden kann.
Länderspezifische
Empfehlungen zielen auf die Arbeitsmarktpolitik
Eine Analyse der länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen
Semesters zwischen 2011 und 2018 macht den Fokus des europäischen Krisenmanagements
auf die nationalen Arbeitsmarkt- und Tarifstrukturen deutlich. So forderte die
EU-Kommission von 20 Mitgliedsstaaten einen Abbau von Arbeitsversicherungsleistungen
und/oder die Implementierung von Aktivierungs- und Sanktionsmechanismen in die
nationale Arbeitslosenversicherung. 13 Mitgliedsstaaten forderte sie auf den
Arbeitsschutz zu lockern und insbesondere den Kündigungsschutz oder die
Arbeitszeitregelungen zu flexibilisieren. 9 Mitgliedsstaaten erhielten die
Empfehlung ihre Mindestlöhne zu senken. Besonders bemerkenswert sind die
Forderungen nach der Dezentralisierung und/oder eine Deregulierung der
Lohnfindung, die an insgesamt 12 Mitgliedsstaaten herangetragen wurde. Denn in
den europäischen Verträgen wurde die Lohnpolitik explizit aus dem
Kompetenzbereich der EU ausgeschlossen.
Frankreich im Fokus der Neuen Europäischen
Arbeitsmarktpolitik
Als eines der ersten Länder geriet Frankreich in den Fokus der Neuen
Europäischen Arbeitsmarktpolitik. Während bereits ab 2009 ein Defizitverfahren
im Rahmen des SWP eingeleitet worden war, verstärkte sich ab 2011 der Fokus der
Europäischen Kommission auf die französische Arbeitsmarktregulierung. Ab 2013
leitete die Kommission zudem ein Verfahren bei übermäßigen makroökonomischen
Ungleichgewichten gegen Frankreich ein, womit die französische Arbeitsmarktregulierung
einem speziellen Monitoring unterlag. Nach Ansicht der Kommission und des Rates
in den länderspezifischen Empfehlungen leidet die französische Wirtschaft neben
einer Schuldenkrise insbesondere an einer Wettbewerbskrise und einer strukturellen
Arbeitsmarktschwäche. Zu hohe Arbeitskosten, ein zu hoher Mindestlohn und eine
zu geringe Unternehmensflexibilität in „allen Aspekten der
Beschäftigungsbedingungen“ würden die Wettbewerbskrise weiter vertiefen. Die
Arbeitsmarktschwäche wiederum resultierte für die europäischen Institutionen in
erster Linie aus dem zu starren Kündigungsschutz und einer zu wenig
aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Der Analyse folgten die entsprechenden
Empfehlungen. In allen länderspezifischen Empfehlungen für die Jahre 2011 bis
2017 finden sich die Forderungen nach einer Drosselung des
Mindestlohnentwicklung, einer Liberalisierung reglementierter Berufe sowie nach
einer Lockerung des Kündigungsschutzes.
Mit der Einleitung des Verfahrens bei übermäßigen Ungleichgewichten ab 2013
gerieten arbeitsgesetzlichen und lohnpolitische Maßnahmen in den Fokus der
Wettbewerbsanalyse. So
schrieb die Kommission in den länderspezifischen Empfehlungen für 2014, dass
„Wage-setting in France tends to result in distortion of the wage structure and
limit the ability to firms to adjust wages in economic downturns”. Die
weitgehend auf Branchenebene stattfindenden Tarifverhandlungen wurden von der
Kommission als Achillesverse für die Resilienz der französischen Wirtschaft erkannt,
womit sich die länderspezifischen Empfehlungen fortan darauf konzentrierten:
Frankreich wurde aufgefordert sein Lohnbildungssystem zu dezentralisieren, um
„to ensure that wages evolve inline with productivity“. Zugleich drängte die
Europäische Kommission auf eine Flexibilisierung der Arbeitszeiten und eine
Lockerung des Kündigungsschutzes.
Im Jahr 2015 spitzte sich der Druck von Seiten der europäischen
Institutionen zu. Nachdem die französische Regierung im Zuge der
Terroranschlägen auf die Redaktion von Charlie Hebdo im Januar 2015 ankündigte,
aufgrund der Mehrausgaben für Polizei und Militär den SWP erneut brechen und
die Vorgaben zur Neuverschuldung nicht erfüllen zu können, erhöhte die
Kommission den Druck die geforderten arbeitsmarktpolitischen Empfehlungen umzusetzen.
Bereits im Februar 2015 drohte die Kommission in einer Vorlage für den
Europäischen Rat mit der Verhängung eines Korrekturmaßnahmeplan und
finanziellen Sanktionen. In
ihrem Monitoringreport im Zuge des Defizitverfahrens forderte die Kommission die
französische Regierung auf „reduce the costs associated with the implementation
of regulations comcerning working time arrangements, beyond contributing to
better alihn wages with productivity”. In der vom Rat beschlossenen
Empfehlung im Rahmen des Defizitverfahrens wird von finanziellen Sanktionen abgesehen,
jedoch eine sechsmonatige Frist vereinbart, in der konkrete Maßnahmen umgesetzt
und das Land sich einem erneuten Monitoring zu unterziehen hat. Zugleich wurde
eine strengere halbjährliche Überwachung, primär im Bereich der
Arbeitsmarktregulierung durch die Kommission beschlossen.
Auch die länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen
Semesters zielten besonders auf die Arbeitsmarkt- und Tarifstrukturen. Durch
das Verfahren makroökonomischer Ungleichgewichte erhielten die Empfehlungen
besondere Aufmerksamkeit, da mit ihnen die Möglichkeit weiterer finanzieller
Sanktionen verbunden war. Die im Mai 2015 veröffentlichten Empfehlungen
forderten eine Deregulierung des Lohnbildungssystems, eine Flexibilisierung des
Kündigungsrechts sowie eine grundlegende Reform des Arbeitsrechts:
“reform the labour
law to provide more incentives for employers to hire on open-ended contracts.
Facilitate take up of derogations at company and branch level from general
legal provisions, in particular as regards working time arrangements” (2015:
55)
Die “Empfehlungen” der Kommission fanden sich dann auch kurze Zeit später
im Gesetzentwurf für die Reform des französischen Arbeitsrechts, dem
sogenannten Loi El Khomri wieder. Das im Jahr 2015 vorgelegte und im Frühjahr
2016 beschlossene Gesetz, das neben den EU-Institutionen vor allem von den
französischen Unternehmensverbänden MEDEF und afep gefordert und gefördert wurde,
sah u.a. eine Lockerung und Verwässerung der Überstundenregelung und des
Kündigungsschutzes sowie eine Umkehrung der Normrangfolge für betriebliche
Vereinbarungen und Tarifverträge vor. Fortan ist es den Arbeitgebern in
Frankreich möglich, die Wochenarbeitszeit auf 48 Stunden (in Ausnahmefällen
sogar auf 60 Stunden) zu erhöhen und eine tägliche Arbeitszeit von 12 Stunden
anzuordnen. Die 35-Stunden-Woche muss nur noch in einem Durchschnitt von 3
Jahren eingehalten und kann auch hier durch betriebliche Vereinbarungen
vollständig ausgehebelt werden. Seine Verabschiedung stellte den größten Abbau
von Arbeitnehmerrechten und führte zu einer massiven strukturellen Schwächung
gewerkschaftlicher Machtressourcen.
Die europäischen Institutionen agierten dabei nicht nur im Vorfeld der
Reform als Agenda Setter, sondern übten auch während des Reformprozesses
medialen und institutionellen Druck auf die Regierung von Präsident Francois
Hollande aus. Kurz vor der Verabschiedung des Loi El Khomri veröffentliche die Kommission
etwa ein Arbeitspapier, in der sie die Reform des Arbeitsrechts als Schlüssel
zur Drosselung der Lohnstückkostenentwicklung bezeichnete. Zudem äußerten sich
EU-Wirtschaftskommissar Moscovici und Vizekommissionspräsident Dombrowski
während des Gesetzgebungsprozesses in verschiedenen Interviews und warnten
öffentlich vor einer Abschwächung des Reformpaketes. Auch die deutsche
Bundesregierung erhöhte den Druck auf die französische Regierung und drohte
damit, einer Verlängerung des Defizitverfahrens im Rahmen des SWP nicht
zuzustimmen, sollten keine überzeugenden reformpolirischen Schritte in der
Arbeitsmarkregulierung eingeleitet werden. Vor allem der deutsche
Finanzminister kritisierte immer wieder die arbeitsmarktpolitische Situation in
Frankreich und regte im April 2015 sogar an, dass das französische Parlament,
ähnlich wie in Spanien, doch mit Zwang von der „Notwendigkeit von
Arbeitsmarktreformen“ überzeugt werden müsste.
Eine neue arbeitsmarktpolitische
Regelungsstruktur für Europa
Wie das französische Beispiel zeigt, wurde auf europäischer Ebene eine neue
arbeitsmarktpolitische Regelungsstruktur durchgesetzt, welche je nach
spezifischer Form, direkten oder indirekten Einfluss auf die
Arbeitsmarktregulierung ausübt und den nationalen arbeitsmarktpolitischen
Handlungsspielraum einschränkt.
